Tuesday, July 26, 2016

大选期间,美国政府公务员说话要多加小心

美国大选如火如荼之际,上周又爆出花絮:联邦政府的住房和城市发展部部长朱利安·卡斯特罗(Julian Castro)被联邦特别调查办公室(Office of Special Consel)发现在接受媒体采访时不小心触犯了法律。

现年41岁的卡斯特罗是民主党下一代的青年才俊。尤其因为他的拉丁裔出身,他一直被看作希拉里·克林顿可能的副总统候选人之一。但后者最终选择了一位更有政坛经验的参议员。

卡斯特罗是在今年四月份以部长身份接受雅虎记者采访的,采访内容是其所领导的住房和城市发展部的政府工作。但因为当时正处于党内初选的高潮,记者忍不住插问了一句有关克林顿的话题。

部长很小心翼翼地回答说,“那我得暂时把我作为政府部长的帽子摘下来,以个人身份来回答你这个问题……”随后他坦率地表述了他的看法,当然是对克林顿竞选的全力支持。

特别调查办公室经过调查对此做出结论说,虽然卡斯特罗很清楚地表明他回答这个问题时不是以部长的身份而只是陈述个人观点,他回答该问题时就座的背景是住房和城市发展部的官方公章的图像,而整个采访的其它部分都是以部长的身份进行的,因此他违反了“哈奇法案”(Hatch Act)。


早在1930年代,美国政府的公务员制度开始成型。那时的联邦政府在富兰克林·罗斯福总统的领导下急剧膨胀,大批的年轻公务员雄赳赳气昂昂地推行其“新政”的同时也极力宣传总统的政治理念。这情形引起了在野的共和党的不满和一些民主党有识之士的警惕。1939年,国会通过了这个哈奇法案,禁止联邦政府公务员利用职务之便从事竞选等政治性活动。

因为这个法律的因素,美国政界官员的言行被分成两类:“政策”(policy)性和“政治”(politics)性。前者是他们的本职工作,为政府和人民服务。后者则是增强或推广个人理念以及竞选等私人活动。二者水火不相容。

几十年来,这个法律大大限制了美国政府职员利用职位参政的自由,保证纳税人的钱不被政客用于结党营私。她甚至很具体地禁止公务员在上班时间、在政府办公室里、穿着官方制服时或使用政府车辆时参与竞选一类的政治活动。上班时也禁止佩戴任何竞选或其它政治性的徽章标志。这是为什么卡斯特罗的调查报告要专门提到他利用了部里的大印。

当然政府职员不是完全不能参加竞选,他们的言论自由和民主权利也不能被剥夺。只是他们必须在政府工作之外进行。为了遵从法律要求,总统在选举期间手下会有两个泾渭分明的班子:一个主管“政策”,在白宫协助总统执政的日常工作;另一个主管“政治”,就是通常所说的竞选班子。后者的费用完全由总统自己筹集的竞选捐款支付,自己找地方办公活动。总统的讲话、出访等等也会严格的界定为是“政策性”的还是“政治性”的,前者是正常的职务活动,但不能出现与竞选有关的言论和行为。后者则是竞选活动,不能动用纳税人公款。(出于安全保护考虑,总统参加竞选活动时可以使用空军一号等政府设备,但其全部费用必须由本人或竞选组织承担,替政府报销。)


上个竞选周期的2012年2月,卫生及公众服务部部长凯瑟琳·赛博露丝(Kathleen Sebelius)也着了这个道。她应邀出席一个人权运动组织的晚会并发表主题讲话,阐述其部门在这方面所作的工作。演讲中间她离开讲稿,即兴说了一句话:“非常重要的是我们要努力保证【奥巴马】总统获得连任、并在北卡罗来纳州选上一名民主党州长。”

这句看来只是出于她自己的感慨的话彻底改变了她的讲话、甚至她参与晚会的性质。大半年后,特别调查办公室便宣布他们认定赛博露丝的讲话违反了哈奇法案。卫生部不得不将她那次活动重新界定,不算是官方正式活动而是私人竞选。其全部旅程费用由赛博露丝本人承担,补交给政府。

卡斯特罗受的处罚比较轻一些,毕竟他已经很小心了。他和他的部属被责成重新接受有关哈奇法案的教育和培训。为了避嫌,奥巴马总统干脆完全禁止了政府部长在这星期召开的民主党全国会议上作演讲。


由国会通过的哈奇法案是针对政府执行部门的。但国会也给自己的议员制定了类似的限制,由国会的道德委员会负责。国会议员们在自己的本职工作之外需要花相当的时间为自己连任竞选筹款,但这些活动不能使用议会提供的办公设备。在过去没有手机的时代,衣冠楚楚的众议员、参议员们时常必须走出自己宽敞的办公室和国会大厦,穿过街道来到一处很不起眼的楼房,到里面挤在狭小的格子间里给自己的支持者打电话谋求资助和选票。现在有了手机稍微方便一些,但也还是需要离开政府办公楼才能用自己的手机、计算机等设备竞选。经常有人一不小心用了政府的设备或电邮地址发出筹款信件而被调查和惩治。也是2012年,密苏里州的一位参议员就因为在国会大厦的圆屋顶下接受电视节目采访时顺带提到自己的竞选网站,希望观众捐款而遇到麻烦。

在金钱横行的美国政界,这些法律规章下出现的一些案例常常会让人觉得实在是小题大做。但正是在这些小事上的认真保护了纳税人的利益不被政客随意侵占。而作为政府公务员,在政治问题上表达自己意见时更需要多加小心,确定自己说话时的身份。

(7/24/2016)


米帝囧事

Sunday, July 17, 2016

贿赂和嫖妓中的“一手交钱一手交货”原则

2009年,55岁的麦克唐奈尔(Bob McDonnell)当选为弗吉尼亚州州长。他出生于军人家庭,本人大学毕业后即参军入伍,在服役期间通过夜校研修了商业管理硕士学位。退伍后他选择了从政,通过选举担任了14年州议员和3年州司法部长,之后登上州长宝座。

弗吉尼亚是一个摇摆州,稍微偏向民主党。作为共和党人的麦克唐奈尔在该州的胜出被看作当年该党的一个伟大胜利。他也理所当然地成为几年后竞选总统的热门人选之一。

麦克唐奈尔兢兢业业地担任了四年州长,颇有建树。弗吉尼亚州法律规定州长不得连任,就在他准备下台后去一所大学教书,同时准备下一步的政坛前程时,局势骤变,被揭发出受贿丑闻。结果他不仅与总统无缘,而且面临牢狱之灾。而他的困境不过是自己很不小心所造成的。


麦克唐奈尔夫妇有五个孩子。他夫人是家庭妇女,自己又一直在政府工作,因此家庭条件并不富裕。他就任州长时,家里已经在信用卡上欠下了几万美元的债务。他们试图投资房地产,也陷入困境。就职在即,夫人希望能穿得体面一点,不得不求助于当地的一位富裕商人威廉姆斯(Jonnie Williams)。后者出钱为她专门定制了一件华贵的夜礼服,由此得到在典礼上作为嘉宾坐在州长旁边的待遇。后来,威廉姆斯又在麦克唐奈尔夫人的请求下为她提供了五万美元贷款,为他们的房地产投资救急。然后又为麦克唐奈尔一个女儿的婚礼买了一万五千美元的单。除此之外,威廉姆斯还送给州长本人名贵手表、高尔夫球具球衣等礼物。

威廉姆斯当然也不纯粹是在为朋友两肋插刀。他是一家推销健康补充药物和化妆品公司的老板。通过他和州长一家的关系,他得以会见州政府高级官员,接洽由州政府出钱请州立大学专家为他们公司产品做质量研究和评估等等。

2014年1月,就在麦克唐奈尔卸任州长十几天后,他们夫妇俩被指控总共接受了威廉姆斯价值14万美元的礼物和贷款,为威廉姆斯的商业利益提供便利,因此犯了收受贿赂等罪行。

要说麦克唐奈尔夫妇也真够窝囊的。当州政府高官这么多年,闹了个几乎家徒四壁、债台高筑的凄惨相。而当州长四年,受贿也不过十几万美元,其中大约十万还是贷款。(具体数目有不同说法,法院后来裁决礼品价值被大幅高估)。事发后,麦克唐奈尔立即退还了几乎全部赃款,并为其不当行为向州民公开道歉。然而法律依然是无情的。

这个案子审判持续了大半年,其间爆出麦克唐奈尔夫妇不和、夫人与威廉姆斯关系暧昧等花絮,引起一些小报的起哄。9月4日,夫妇俩均被判定犯有腐败罪。2015年1月6日,麦克唐奈尔被判处两年徒刑,夫人后来也被判一年徒刑。

已经身败名裂的麦克唐奈尔当庭抚面痛哭,但并不服气。美国是法制国家,即使是贪官也能有找个说法的权利和途径。他便开始了上诉。被驳回后,案子最终进入了联邦最高法院的议程。2016年6月27日,最高法院八名大法官颇为罕见地取得一致意见:并没有足够证据表明麦克唐奈尔犯了罪,下级法院的判决遂被推翻。



那说好的受贿行为呢?

法律需要惩戒罪恶,但同时也需要甚至更需要保护无辜,避免“欲加之罪何患无辞”的局面。在官员受贿上,美国的法律规定必须存在肯定无疑的交换行为。这种交换在传统的拉丁语中叫做“quid pro quo”,直译是“这个换那个”,其实就是中文里常说的“一手交钱一手交货”。只有坐实了这样的交易,才能认定政府官员是收受了贿赂。

麦克唐奈尔自认他作为政府官员收受商人的贷款、礼物确实不妥。但即使是政府官员,他也可以有私人朋友,可以与朋友有金钱上的来往。而他在政府中帮助威廉姆斯的公司的需求是州长为州民服务的本职工作,是他为每一个公民都应该做的,与那些金钱往来没有直接关系。他并没有专门为威廉姆斯做份外的事情,因此他的问题应该属于道德失误而并非触犯法律。

最高法院的大法官们经过讨论,一致认可了他的立场。大法官们同意麦克唐奈尔的确没有在本职工作之外专门为威廉姆斯提供特别的服务。因此,如果说威廉姆斯的金钱是“quid”(“这个”)的话,麦克唐奈尔没有提供他这边的“quo”(“那个”)与之交换。也就是说,他收了钱但没有交货,因此不构成犯罪。

首席大法官罗伯兹(John Roberts)专门解释说,如果不这么严格界定,那么政府官员与朋友的任何来往都可能被看作“quid”,而同时他的任何本职工作行为都被看作“quo”,这样官员将无法在担任公职的同时仍然享有正常社交。当然他也没忘了谴责麦克唐奈尔行为之无耻,而法院能够判决的只是罪行而不是道德缺陷。


“一手交钱一手交货”本来是在没有信用的条件下作生意的基本规则,它在涉及金钱交易的法律条文上运用很多。除了官场上的贿赂以外,比较常见的还有卖淫或嫖娼的犯罪认定。

除了内华达州的少数几个偏僻地方,在美国卖淫是非法的。但尽管各地警方经常花大力气治理,卖淫行为还是随地可见,而且基本上公开进行。这便是因为确定卖淫犯罪是很困难的,必须满足同样的“一手交钱一手交货”条件。

卖淫被立法成为罪恶是美国现时社会道德的体现。但作为自由国家,法律不能限制太多。比如,一个人付钱给另一个人寻求陪伴、聊天等社交性服务是完全合法的,而如果在这样的聊天时“两情相悦”,“自然”地发生了性关系,那也是两个成年人之间的合法行为。在这样的情况下,付钱(quid)和性交(quo)没有构成直接的交易,不能看作卖淫。因此即使被警察抓了现行,也不能课之以罪。美国各地有很多公司或个人提供“陪伴”性服务(escort),他们公开做广告,合法做生意。即使警察对他们实际的服务项目心知肚明,却也束手无策。形形色色的“援交”、“包养”等关系也一样,可以大摇大摆地在网站上联系成交。

新闻报道中常看到中国警察扫黄时突击“淫窝”,只要看到有非婚男女衣衫不整、现场有避孕套等等就算是有了卖淫的“铁证”,可以当场拘捕。这样的执法手段在美国是行不通的。因为即使确实发生了性关系,也会有多种可能性,不能一概地认定是发生了卖淫行为——除非能够取得“quid pro quo”的证据。美国警察对付卖淫通常是采用“钓鱼”方式,即派遣便衣乔装妓女或嫖客,引人上钩。但他们也必须小心翼翼,想方设法让对方直接、明确地表达出付钱买春或收钱卖春的意愿,才能下手拘捕。老练的妓女和嫖客不会上这个当,只用隐晦、间接的语言接洽,警察便无可奈何。


最高法院对麦克唐奈尔的无罪判决引起一些下层警察、检察官“思想混乱”,抱怨说这为他们今后抓贪官设立了太大的障碍。的确,严格的“一手交钱一手交货”很难落实,毕竟官员、商人和老练的妓女、嫖客一样,在做这些肮脏交易时不会那么直截了当。然而,为了避免伤及无辜,法律也只能认可自己的局限。

妓女通常被公认为世界上最古老的职业,政客则经常被排在第二的位置。里根总统经常调侃说他发现这两个职业的工作极其相似。在收钱办事这一点上,他们所作所为的确完全相同。而在法律面前,他们是否犯了罪都遵循着同样的“一手交钱一手交货”原则,或者说,享受着同样的漏洞。

(7/16/2016)


米帝囧事

Saturday, July 2, 2016

地位尴尬的众议院议长

6月22日,74岁高龄的前众议院议长丹尼斯·海斯特(Dennis Hastert)自己推着轮椅来到明尼苏达州的一所监狱报到。他将在那里服15个月的刑期,成为因刑事罪进监狱服刑的最高级别政府官员。


海斯特是从议长位置退休几年后才被揭露他三十多年前担任中学教师和摔跤队教练时曾经性侵过好几名运动队里的男学生。为了掩盖他的罪行,他多年来一直付钱给其中一名受害人换取他保持沉默。这些“封口费”开支达到几百万美元,引起了联邦调查局的注意,从而揭开了这一历史黑幕。因为年代久远,性侵罪已经无法追究。海斯特被起诉违反金融管制、秘密转钱、误导联邦调查局等比较轻微的罪状而被判刑15月,另加两年监视居住和25万美元罚款。

海斯特的罪行已经暴露了一年,他的案件和判刑并没有引起太多注意。事实上,如果不是对美国政治运作非常关心,没有多少人知道众议院议长是谁,尤其是已经退休了好几年的前议长。


那么,这个议长又是级别多高的政府官员呢?

美国实行三权分立,不同政府机构相对独立、各谋其政,地位很难比较、排序。通常大家公认总统是最重要的位置,而总统如果遇难或不能视事时有一个严格的继位序列:副总统、众议院议长、参议院代理议长、国务卿、财政部长、国防部长……。也就是说,当总统和副总统同时遇难或不能供职时,美国总统将由众议院议长代理。从这个意义上,议长属于美国政府第三号人物,非常显赫。

不过这个位居第三的大官却从来没有什么知名度,还不如排在后面那些部长。美国众议院由全国各地选举出来的议员组成,这些议员然后选举出议长。虽然宪法没有明确规定,议员们推选出来的议长自然是他们之中的一员,而且总是众议院中占多数的党派的领袖人物。

在议会里,议长的权责可以说是不大不小。原则上来说,议长只是负责协调众议院的日常工作,代表整个众议院的立场和利益。但实际上,议长是议会党派斗争的焦点,他们利用自己的位置可以控制议会的议程、预算等等,为自己的党服务。同时他们也会利用这个特权为自己的选区多占便宜,进一步巩固自己竞选连任的地位。


由于议长本身是众议员,代表的其实只是自己选区的选民。众议院现在有435名议员,也就是说全国共有435个选区。议员的名额是根据各州人口按比例分配的,各州再按人口分布划分选区。这样选举出来的议员形形色色,富有代表性,但同时也不具备全国性的知名度。只有很少的议员能够通过自己的政绩获得比较大的名声。

众议员每届任期只有两年,但可以连选连任,没有限制。有些选区选民成分比较杂,投票倾向随政治“大气候”摇摆,他们的议员便经常更换,一会儿共和党一会儿民主党,还可能有第三党或非党派独立代表。但也有一些选区选民成分非常一致,是共和党或民主党的铁票票仓。这些选区的议员只要自己不出什么大纰漏,几乎不会有什么实质性的挑战,可以连任十几年、甚至几十年。

这些铁票仓里出来的议员比其他议员具备很大优势。他们不需要为自己的连任花费太多资源,可以把时间和经费腾出来协助本党其他议员竞选,以此建立自己的人脉。他们也可以把精力更多地用在议会日常事务上,做更多的贡献。而他们连任的时间长,积累的经验也丰富,对议会的运作更为熟悉。这一切使得议会的领导职务一般都由这些稳定选区的议员担任。海斯特便担任了20年的众议员,其中最后8年为议长。

但也正因为长期缺乏选举时的竞争、考验和严格的选民监督,这些老牌议员常常会出现各种丑闻。1989年,接连担任了34年众议员、两年议长的德克萨斯州民主党议员赖特(Jim Wright)在一系列丑闻调查中不得不辞职,成为美国历史上第一个因为丑闻下台的议长。继任弗雷(Tom Foley)也是一个在众议院任职30年的民主党“老”议员。五年之后,他在选举中意外地被一个名不见经传的共和党新手击败,成为历史上第一个选举中落败的在任议长。

1994年的选举也是美国政坛的大地震。共和党人不仅赢得弗雷的席位,而且夺取了众议院的大多数,从而结束了民主党连续统治众议院长达40年的历史。共和党还同时夺取了参议院以及众多州一级议院的多数。

于是议长的席位转到共和党人手中,由在相继击败赖特、弗雷的争斗中立下汗马功劳并主导了1994年的“共和党革命”的金格里奇(Newt Gingrich)担任。金格里奇只当了四年议长,在任内发起多场政策攻势,与克林顿总统激烈抗衡,一度在舆论界和国事上取得与总统平起平坐甚至稍微超越的地位,是议长实际地位的巅峰时期。


但好景不长,金格里奇自己也很快卷入了丑闻,他被指控有几十项腐败问题,接受议院道德委员会调查。最后虽然只坐实了一项,他还是被议会加以“记大过”处分(reprimand)。这又是一个历史上的第一次——议长被记过。


两年后,共和党在选举中出人意料地丢失了几个众议院席位,该党议员们把满腔怒火发泄到金格里奇身上,发动“政变”促使他不得不辞职。而更出乎意料的是,这场变动引出了极其戏剧化的惊奇。

金格里奇任议长期间,与克林顿总统抗衡时曾不惜为财政分歧关闭政府,也算开了一个近代先例。(此后美国政府关闭已经不再算是奇事。)而克林顿正好又在这时爆出莱温斯基(Monica Lewinsky)性丑闻,在法庭上做了伪证。金格里奇率领众议院弹劾了总统(更是近代先例),但参议院审判后没有通过,克林顿保住了总统位置。

当时并不为人所知的是,金格里奇本人也在背着自己的妻子与助手“通奸”(后来他离婚与该助手结了婚),亦属“行为不检”。他因为政变辞职之后,共和党的议长人选是路易斯安娜州的利文斯顿(Bob Livingston),但就在他准备走马上任之际,却也阴沟翻船了。

美国一位著名色情杂志出版商弗林特(Larry Flynt)对国会针对克林顿性丑闻穷追猛打很是不满,他出巨资悬赏收集其他政府官员的不轨证据。果然,几位女性出面指出她们曾经是利文斯顿的情妇。具有很强宗教背景的利文斯顿身败名裂,道歉后辞职,从政界消失了。

震惊过后的共和党人只好另起炉灶,挑选出一位可靠的继任人。这位继任人上任后果然兢兢业业,领导众议院度过八年相对风平浪静的日子,直到告老退休,名至实归。没有人知道他其实才是一个真正的罪犯——海斯特。


虽然众议院议长距离总统只有“两个心跳”的距离,历史上还没有发生过总统和副总统同时遇难的事件,因此没有议长能够由此晋升总统宝座。更离奇的是,担任过众议院议长的政客也从来没有能够通过竞选担任总统。金格里奇隐身多年后曾经四年前出马竞选总统,但没能赢得党内提名。目前,他正全力支持川普竞选,被传言为可能的副总统人选之一。

现任议长瑞恩(Paul Ryan)自己曾经是共和党副总统候选人,也是被人看好的未来总统之一。他曾经为是否接受这个位置颇为踌躇,后来是为了党的利益勉为其难。他半认真地自嘲说,担任了这个职位,就是永远地放弃了当总统的梦想。

议长,就是这么一个尴尬的位置。

(6/25/2016)


米帝囧事